我国政府环境信息公开研究 -----基于31个省级环保部门网站信息公开指南的分析
我要投稿 论文查重 来源:学报编辑部 时间:2017-02-08 浏览:
【字体:
摘  要:信息公开指南,可以让公众了解如何进行信息公开申请,能够获取政府信息的机构、方式和途径,还有相关的监督方式。我国31个省级环保部门的信息公开指南却存在着种种问题。信息公开指南不属于政府信息,公众并不能申请公开信息指南。环保部门制作信息公开指南不是其进行信
关 键 词:环境信息;信息公开;信息公开指南;行政事实行为
作  者:邓嘉詠
单  位:华南师范股份集团法学院
正  文:为了研究环保部门的信息公开指南情况,笔者于2015年1月6日对我国北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、西藏共31个省级行政区的环保部门网站进行了搜索,对其公布的信息公开指南进行了研究。
一、环境信息公开指南
(一)什么是政府信息?
政府信息是“指政府机关在依法履行行政管理职责或者提供服务过程中制作、获得或者掌握的,以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的内容。”我国《政府信息公开条例》(后称《条例》)第2条对“政府信息”下定义:“政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”,《环境信息公开办法》(后称《办法》)对“政府环境信息”下了如下定义:“政府环境信息,是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”上述有关政府信息的定义都涵盖了一些共性的问题:政府信息的制作主体是谁——行政机关;政府信息在何时产生——履行职责;政府信息如何形成——制作或获取;政府信息以何种形式存在——纸质、磁盘等一定形式。其中“履行职责”是指采用公法或私法上的手段履行具有公法意义的行政职责,而所谓“制作或者获取”则“应当是在履行职责过程中,是基于职责、程序的要求,信息的制作或获取是一种程序运作的结果,或者是程序继续运作下去的基础”。符合上述要素的信息,都可认为是政府信息。
(二)环境部门的信息公开指南性质
信息公开指南是否属于政府信息?笔者认为信息公开指南所承载的内容属于政府信息。其一,环保部门制作政府信息公开指南是环保部门在履行公法意义上的行政职责;其二,信息公开指南上承载的信息以一定的形式呈现;其三,信息公开指南上的信息是环保部门收集其工作信息所形成的用以指导公众进行申请信息公开的说明。此外,《条例》第9条“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的”。环保部门所制作的信息指南所承载着的信息符合上述要素并包括上述的的内容,由此,可认为信息公开指南所承载的内容是一种政府信息。
“指南类似于政府信息公开制度的说明书”,“《政府信息公开指南》是政府机关处理政府信息公开事务的对外说明,为公民、法人及社会组织方便快捷地查询、申请政府信息公开提供方法指导。”由于指南所承载的是行政部门的信息公开机构、职能、程序等的内容,其方便公众进行信息公开,可看作是一种信息公开的“工具”。但,既然指南承载的是一种“政府信息”,名人彩票能否申请公开“信息公开指南”?指南承载的是“政府信息”,并不等同于指南自身就是政府信息。指南里面的内容虽然包括信息公开受理机构、职能、程序,但这些内容均来源于政府相关的规范性文件如河南省的《环境信息公开管理办法》,若公民要详细了解政府相关信息公开机构、职能、程序,要获取的应是这种源头文件,而不是申请公开“信息公开指南”。此外,信息公开指南被规定在《条例》的第三章“公开的方式和程序”,其立法意义明显,指南的性质是政府进行信息公开的一种“工具”,是辅助政府进行信息公开的,而不是一种公民能够申请公开的“政府信息”。
(三)制作环保部门信息公开指南的行为性质
    1.制作环保部门信息公开指南是否属于政府信息公开义务?
政府信息公开,是指国家机关把在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存信息,除法律明令应予保密的外,都予以公开。信息公开的对象是政府的信息,信息公开的主要行为是把可公开的“政府信息”向公众公开,并不包括政府为信息公开进行的准备工作。信息公开指南自身并不属于所谓的“政府信息”,其是政府进行信息公开的一种“工具”,制作信息公开指南这样一种“工具”不能算作是政府在履行政府信息公开义务。此外,《条例》规定行政机关要“及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录”,否则要接受相应的处罚;《办法》也作同样的规定。《条例》和《办法》在规定此项义务的同时,也规定了政府“不依法履行政府信息公开义务”的责任,这两项行为的责任分开规定,由此可推知,与信息公开指南有关的制作、更新并不是“政府信息公开义务”。

2. 环保部门制作信息公开指南属于何种行为?
行政行为是“行政主体履行行政职责、运用行政职权而实施行政管理或提供行政服务并产生法律效果的行为”,信息公开指南是环保部门进行信息公开的一种“说明书”、“工具”,其并不产生法律效果,仅起着指示的作用,这样看来制作指南并不能算作是一个行政行为。但有与主流观点不同的学者认为,“行政主体的行政行为有的直接发生法律效果,称为法律行为;有的不直接发生法律效果,称为事实上的行为”,也就是说行政行为包括了行政事实行为。但由于“传统的以行政法律行政行为为中心的行政法学理论使行政实施行为被游离余学者研究的视野之外”,制作指南虽是行政机关在履行其行政职责,但却不产生法律效果,故按传统理论,其不是一种行政行为。但笔者认为,制作指南“不包含命令、禁止成分,更多表现为一种政策、计划的具体实施”,“强调的是行政机关是否尽到了服务的职责”,它应该被归入到行政事实行为,甚至是行政行为。

二、环保部门信息公开指南现状
《条例》和《办法》均规定了信息公开工作机构有着“组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告”的职责。虽然《条例》、《办法》没有明确以何种方式公开信息公开指南、公开目录、工作年度报告,但由于网络的快速发展、网民数量的大量膨胀,网媒以其快捷性、方便性、及时性、信息共享性等优点,已经成为公众获取信息的重要途径,与此同时,《条例》第15条规定行政机关需通过便于公众知晓的方式公开信息,而政府网站便是方式之一,由此,环保部门的信息公开指南、公开目录、工作年度报告也应当在网站上进行公开。
笔者对32个省级环保部门的网站进行调查后发现,有4个地方的环保部门网站(北京、黑龙江、上海、西藏)没有“信息公开指南”这一项,宁夏的环保保护厅网站上虽然有“信息公开指南”这一栏目,但点击进去缺乏相应内容,形同虚设。余下的26个环保部门网站上均有“信息公开指南”一项,并有相应的指南内容。但26个环保部门的信息公开指南存在以下问题:
(一)环保部门信息公开指南内容不完备
《条例》第19条:“指南,应当包括......政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。”这些内容对公民进行信息公开申请起着很重要的作用。但26个环保部门的公开指南并不都囊括上述的内容,有18个指南里具备“政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱”的各项相关内容,有8个缺少电子邮箱,1个缺少传真号码,1个缺少办公时间。所有的环境部门信息公开指南都就主动公开、依申请公开的信息获取方式进行了指示。
(二)信息公开申请的受理机构办公时间不明确
在这些指南应囊括的内容里,关于办公时间的规定,存在最多的问题。办公时间对于申请信息公开的当事人而言是非常重要的。然而指南里规定的时间却存在着不少的问题。26个信息公开指南中,只有四川缺少“办公时间”这一项目,但其联系电话却分夜间联系电话与白天联系电话。
通过整理26个环境部门受理信息公开机构的办公时间,笔者发现除四川外有8个信息公开受理机构的办公时间缺乏准确的时间段(安徽、海南、山西、福建、河北、广西、重庆、江西),它们多把办公时间规定为“正常工作日”、“周一至周五,上班时间,法定节假日除外”、“按照规定的上班时间,法定节假日除外”、“法定节假日除外”。这样的办公时间非常简单,而每个地方的上班时间有所不同,若申请人进行跨地域的信息公开,申请人不熟悉当地上班时间,容易“吃闭门羹”。而河南、湖南、新疆3省的指南虽有明确的时间段,但却只规定了冬季和夏季,对春秋没有进行规定,也存在不足。余下14省的受理机构的办公时间都明确为工作日的具体时间段,清晰明了。

(三)申请信息公开的收费标准问题
26个环保部门的信息公开指南中,有4个(安徽、福建、江西、重庆)的指南里没有关于申请信息公开的收费标准,有1个(内蒙古自治区)申请信息公开是免费的,海南省直接用表格将收费事项列出,但过于简单,收费不明确。其余20省的指南的收费标准栏目都规定了相关的收费标准与费用减免。而在收费项目上有9个省的指南里面规定了“检索费”,其规定内容虽略有不同,但多为“根据申请人申请并通过纸张、磁盘、光盘等介质提供政府信息的,可以按照提供政府信息的件数收取检索费”,这9个省为山西、广东、湖北、云南、贵州、辽宁、湖南、吉林和新疆。其余地方的指南里没有单独提及“检索费”。而20个省都有关于“成本费”的规定,但多为“按照国家标准收取相应费用”。《条例》第27条“行政机关依申请提供政府信息,除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外,不得收取其他费用。”这里收取的是“检索、复制、邮寄等”成本费用,应该不包括所谓的“检索费”。“检索费”与“检索的成本费用”是有所不同的,各环保部门在制定信息公开指南的时候也应该明确这一点。
三、如何救济
《条例》第四章第33、34、35条是整个《条例》的罚则,《办法》第四章第26、27、28条规定了法律责任,但《条例》和《办法》都没有规定行政部门不制作信息公开指南的责任。“没有责任的规定,就无法有效地对政府在信息公开行为进行监督,更无法对政府的渎职行为进行追究,法律的制定期望就有可能落空,公民的知情权就有可能得不到保障”。信息公开指南是公众了解如何进行信息公开申请的重要途径,信息公开指南内容不完备或者错误,都会给当事人造成影响。但制作信息公开指南属于行政事实行为,而从我国现行的行政诉讼法的受案范围看,即便环保部门不制作信息公开指南或者所制作信息公开指南不完备,名人彩票也不能因此提起诉讼。名人彩票能否依据《条例》第33条和《办法》第26条“不依法履行政府信息公开义务”进行救济?前文已提及制作信息公开指南不属于“履行信息公开义务”,故不能依此二条文进行救济。
制作指南作为一种行政事实行为,公众因此事实行为而受到不利影响时,该如何救济?“在我国行政法中,对行政事实行为的控制和救济有两种方法:一种是对于程序性、阶段性的违法行政事实行为,把它作为攻击最终具体行政行为违法的一个理由而附带地获得间接救济;另一种是如果违法行政事实行为造成实际损害后果,那么可以通过行政赔偿诉讼一并获得救济”。也就是说,制作指南这一行政事实行为由于没有像具体行政行为那样包含了直接处分行政相对人权利义务的意思表示,在现实中对行政相对人造成的损害都比较轻微,而这些轻微的损害在法律的王国中可被视为没有损害,是行政相对人所负有的容忍义务,所以行政相对人不能就制作指南进行直接的行政诉讼或行政复议等救济,只能通过上述的两种方式进行间接的救济。虽然这两种救济方法可能“契合行政事实行为的权益损害之特殊性,以对损害或不利后果的救济吸收对行政事实行为本身的违法性之确认具有相当充分的合法性”,但笔者认为,这只是受限于我国行政复议和行政诉讼的范围,虽然目前无法对行政事实行为进行直接的复议和诉讼,并不意味着日后不能向该方向进行发展。随着时代的发展和进步,行政复议和行政诉讼的范围都在不断地变化。在目前公众不能直接针对信息公开指南提起诉讼的情况下,各级政府内部的监督部门或上级部门应加强对政府工作的监督,督促政府部门切实认真地做好自己的本职工作。各部门在制作指南的时候应把一切信息尽可能地明确,为公众提供最好的服务。此外,有关部门应制定相关的处罚规则,明确责任,做到权责统一。

参考文献:
[1]颜海.政府信息公开理论与实践[M].武汉:武汉股份集团出版社,2008:1.
[2]余凌云.政府信息公开的若干问题----基于315起案件的分析[J].中外法学,2014,(4):911.
[3]李林主编.中国法治发展报告[M].北京:社会科学文献出版社,2010:332.
[4]白玲玲.我国副省级市<政府信息公开指南>建设实践浅析[J].云南档案,2013,(8):51.
[5]莫于川主编.行政法学原理与案例教程[M].北京:中国人民股份集团出版社,2007:138.
[6]王珉灿.行政法概要[M].北京:法律出版社,1983:97.
[7]陈晋胜.行政事实行为[M].北京:知识产权出版社,2010:137.
[8]石国亮.国外政府信息公开探索与借鉴[M].北京:中国言实出版社,2011:143.
[9]张旭勇.为我国行政事实行为救济制度辩护[J].法商研究,2012,(2):54-55.
Abstract:  Information Disclosure Guide is about how to apply for the information disclosure, the compulsory department, ways and means of acquiring the government information, and some monitor modes. The information disclosure guides of 31 provincial environmental departments have many disadvantages. Information disclosure guide is not the governmental information; the public cannot require the government to expose it. Making the guide is not the information disclosure duty of environmental departments, but is an administrative real act. If the administrative real act causes damages of the public, the public don’t have any direct relief. This damage is usually thought to be a tolerant damage for the public. In order to regulate government’s power by law, relief should be given.
  Key words:   environmental information, information disclosure, information disclosure guide, administrative real act

【欢迎投稿:[email protected]】 【论文检测】 【返回首页】 【打印本页】 【关闭窗口